El Líder de la Revolución Islámica dijo en una reunión con el presidente de Bielorrusia: “Los países que han sido sancionados por los Estados Unidos deben cooperar entre sí y formar un frente unido para destruir el arma de las sanciones. Creemos que esto es posible”.
En esta nota, escrita por Masoud Barati y Sayyid Hamed Torabi, investigadores en el campo de las relaciones internacionales y las sanciones, se han discutido los requisitos de cooperación entre los países víctimas de sanciones.
Las sanciones se han convertido en una herramienta estratégica en la política exterior del gobierno de los EE. UU. en el nuevo siglo con el cambio gradual que ha experimentado. Antes también había sanciones, pero desde que el gobierno de los EE. UU. decidió utilizar las infraestructuras financieras y bancarias como arma, la naturaleza de las sanciones cambió. El término “sanción” en este período reemplaza a los términos antiguos como “embargo”, lo que es una indicación de un cambio en la naturaleza de las sanciones.
El punto de partida de esta iniciativa fue la promulgación de la Ley Patriota tras los atentados del 11 de septiembre, que, según David Cohen, encargado de la aplicación de las sanciones en el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, se convirtió en la principal herramienta para impulsar la política exterior estadounidense, junto con la guerra y la diplomacia. Las sanciones, que dieron un paso más, entraron en una nueva era con la promulgación de la Ley Integral de Sanciones, Responsabilidad y Desinversión contra Irán de 2010, en la que el sistema bancario mundial se convirtió en un arma en manos de los estadistas estadounidenses.
Ahora que han pasado más de 20 años desde la utilización de las armas financieras por parte de Estados Unidos y que muchos países han sido objeto de esta arma, es una buena oportunidad para que los países víctimas de esta arma busquen la cooperación para abordarla como una estrategia eficaz. Para que esta estrategia se aplique correctamente y se cometan menos errores en esta dirección, es necesario prestar atención a los siguientes puntos:
Los países víctimas de las sanciones deben tener una comprensión estratégica de esta arma. El elemento principal de esta comprensión estratégica es comprender el lugar que ocupan las sanciones en la política de Estados Unidos y sus aliados, que las utilizan como arma estratégica. Las experiencias de Irán y Rusia en este campo son muy claras. Por lo tanto, mientras esta arma sea eficaz y pueda alcanzar sus objetivos políticos, no se descartará, e incluso su uso se desarrollará y se hará más completo. La eficacia de las sanciones consiste en crear inestabilidad económica en el país objetivo y alterar su equilibrio económico. Las sanciones se diseñan y aplican para cada país en función de la estructura económica de ese país. Las sanciones se diseñan de tal manera que puedan sinergizarse con las debilidades estructurales de la economía del país objetivo y crear inestabilidad en él. Cuanto más puedan desestabilizar y ejercer presión económica sobre el país objetivo, más entusiastas se mostrarán los sancionadores a la hora de utilizar la herramienta de las sanciones. A sus ojos, la inestabilidad y la presión económicas son el preludio de la realización de los objetivos de política exterior o del éxito de las sanciones. El éxito de las sanciones significa que el país afectado debe cambiar su comportamiento.
Si el país afectado está dispuesto a cambiar su comportamiento como resultado de la presión causada por las sanciones, esto significará que las sanciones serán un éxito desde el punto de vista de los EE.UU. y sus aliados, y aumentará su motivación para desarrollar esta arma. Por ejemplo, después del Acuerdo provisional de Ginebra, los funcionarios estadounidenses señalaron repetidamente que la vía de la presión sobre Irán seguirá. Como dijo Obama sólo 14 días después del acuerdo entre Irán y el G5+1 en 2013: “He dicho esto constantemente: no descartaré ninguna opción. La arquitectura más amplia de sanciones seguirá vigente y continuaremos aplicándola enérgicamente”.
Con la explicación anterior, los políticos de los países sancionados deben saber que, a nivel estratégico, no deben tomar una decisión de tal manera que los sancionadores sientan que el arma de las sanciones ha tenido éxito y, como resultado, sigan invirtiendo en el uso de esta arma de manera más amplia. El país víctima de sanciones debe aumentar su poder para apoyar esta decisión estratégica, es decir, debe planificar y actuar para reducir los efectos y las presiones de las sanciones.
Los países que son víctimas de las sanciones deben tener una comprensión estratégica de ellas. El elemento principal de esa comprensión estratégica es comprender el lugar que ocupan las sanciones en la política de Estados Unidos y sus aliados, que las utilizan como arma estratégica. Las experiencias de Irán y Rusia en este campo son muy claras. Por consiguiente, mientras sean eficaces y puedan cumplir sus objetivos políticos, no las descartarán, e incluso su uso se desarrollará y se hará más completo. La eficacia de las sanciones consiste en crear inestabilidad económica en el país afectado y alterar su equilibrio económico. Las sanciones se diseñan y aplican para cada país en función de la estructura económica de ese país. Las sanciones se diseñan de tal manera que puedan sinergizarse con las debilidades estructurales de la economía del país afectado y crear inestabilidad en él. Cuanto más puedan desestabilizar y ejercer presión económica sobre el país afectado las sanciones, más entusiastas serán los sancionadores a la hora de utilizarlas. En su opinión, la inestabilidad económica y la presión son el preludio de la realización de los objetivos de política exterior o del éxito de las sanciones. El éxito de las sanciones significa un cambio de comportamiento del país objeto de las sanciones.
Si el país objeto de las sanciones está dispuesto a cambiar su comportamiento como resultado de la presión causada por las sanciones, esto significará el éxito de las sanciones desde el punto de vista de los EE.UU. y sus aliados, y aumentará su motivación para desarrollar esta arma. Por ejemplo, después del Acuerdo provisional de Ginebra, los funcionarios estadounidenses señalaron repetidamente que la vía de la presión sobre Irán seguirá. Como dijo Obama sólo 14 días después del acuerdo entre Irán y el G5+1 en 2013: "He dicho esto constantemente: no retiraré ninguna opción de la mesa. La arquitectura más amplia de las sanciones seguirá vigente y continuaremos aplicándolas enérgicamente".
Con la explicación anterior, los políticos de los países sancionados deben saber que, a nivel estratégico, no deben tomar una decisión de tal manera que los sancionadores sientan que el arma de las sanciones ha tenido éxito y, como resultado, sigan invirtiendo en el uso de esta arma de manera más amplia. El país víctima de las sanciones debe aumentar su poder para apoyar esta decisión estratégica, es decir, debe planificar y actuar para reducir los efectos y las presiones de las sanciones.
Los países víctimas del arma de las sanciones deben aumentar su conocimiento científico de esta arma. Los países que imponen sanciones han estado activos en el conocimiento científico de esta arma desde el comienzo del uso de las sanciones, y esta actividad continúa. Actualmente, la mayor cantidad de actividades científicas para comprender las sanciones y sus dimensiones y efectos se llevan a cabo en los países que las imponen. Por ejemplo, el Servicio de Investigación del Congreso de los Estados Unidos publica al menos dos informes sobre Irán anualmente titulados "Iran Sanctions", que examinan el estado más reciente de las leyes de sanciones y sus efectos.
Este centro publicó un informe titulado “The Overview of Venezuela Sanctions” (La visión general de las sanciones a Venezuela) tras el aumento de las sanciones estadounidenses contra Venezuela, y al dividir las sanciones estadounidenses contra Venezuela, monitoreó y publicó la implementación de cada una de estas sanciones. Lo mismo sucedió con Rusia también. Este centro publica informes separados y actualizados sobre 35 programas de sanciones del Departamento del Tesoro de Estados Unidos a lo largo del tiempo. Además, los think tanks en Occidente trabajan continuamente en el seguimiento y la comprensión de las sanciones. Por ejemplo, el Centro para una Nueva Seguridad Estadounidense (CNAS) es un think tank estadounidense bipartidista ubicado en Washington, DC, que se especializa en políticas de seguridad y defensa y enfoques de seguridad nacional estadounidenses.
Una de las secciones principales de este think tank es la sección “Energía, Economía y Seguridad”, que se centra específicamente en las sanciones internacionales. Sus informes y artículos publicados incluyen dos partes de observación y científicas. La sección de observación incluye informes bajo “Sanciones en cifras”. Estos informes se publican periódicamente y comparan el número de sanciones impuestas por los EE. UU. en relación con el tema del informe durante un período de tiempo determinado. Ofrecen al lector una visión integral de las sanciones impuestas en relación con un tema específico. Por ejemplo, el informe “Sanciones en cifras: sanciones secundarias de Estados Unidos” divide el número de personas y entidades relacionadas con Irán, Rusia, China, Corea del Norte, el Hezbolá libanés y Siria en función de su inclusión en la lista de sanciones y de las sanciones secundarias impuestas a esos países, y compara su número en la era de Obama y Trump.
O el informe “Sanciones en cifras: Afganistán bajo la lupa” compara, por un lado, el número de sanciones impuestas a Afganistán en relación con diversas cuestiones de terrorismo, relaciones con Irán y drogas, y, por otro lado, las sanciones impuestas durante la era de diferentes presidentes estadounidenses. El Atlantic Council es también otro think tank activo en el campo de la observación y la actividad científica en materia de sanciones. Este think tank, que considera su deber fortalecer el liderazgo y la participación de Estados Unidos en el mundo con la cooperación de aliados y socios para crear soluciones a los desafíos globales y crear un nuevo orden mundial, se ocupa tanto de los campos de observación como de los científicos de las sanciones de manera especializada. El Atlantic Council ha establecido una sección llamada “Global Sanctions Dashboard” dentro de la sección “Trade and Economy”, que monitorea continuamente las sanciones.
Además de esto, los centros académicos también se centran en la comprensión de las sanciones. Por ejemplo, el Centro de Energía Global – Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad de Columbia[1] es un centro de investigación ubicado en la Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad de Columbia. Richard Nephew, autor del libro El arte de las sanciones, es uno de los principales miembros de este centro en el campo de las sanciones. Los informes de este centro se centran en dos áreas: el seguimiento de las sanciones relacionadas con el sector energético y el análisis del futuro y las estrategias de las sanciones. Por ejemplo, en el caso de Irán, el informe “Breve historia de las sanciones de Estados Unidos a Irán” [2] es un informe de observación que describe las sanciones de Estados Unidos contra Irán en cuatro períodos de tiempo e identifica la característica más importante de cada período.
Se debe prestar especial atención al hecho de que, si bien la observación de las actividades científicas antes mencionadas de los sancionadores puede ser útil para el país víctima de las sanciones, no pueden satisfacer todas las necesidades científicas de ese país para hacer frente a las sanciones. Los países víctimas de sanciones deberían participar en la actividad científica en este campo en función de sus experiencias y necesidades, y comenzar a compartir y definir actividades científicas conjuntas a un nivel superior. En la actualidad, este importante tema está muy desatendido y algunos incluso piensan que no hay necesidad de este tipo de actividades y que, en caso de ser necesario, pueden beneficiarse de las actividades que se llevan a cabo en los países que imponen sanciones. Esta visión es muy peligrosa y es como si uno recibiera un software de guerra del enemigo durante una guerra militar con él. De esta manera, el resultado de la guerra será predecible desde el principio.
No todos los países víctimas de sanciones son iguales. Cabe señalar que el nivel y el alcance de las sanciones contra los países son diferentes, porque las características económicas e incluso geográficas de cada país influyen en el tipo y el alcance de las sanciones impuestas a ese país. Por ejemplo, las sanciones que prohíben la emisión de visas por parte de los Estados Unidos a los ciudadanos de un país tienen un efecto mucho mayor en un país como Cuba que en Irán. O, debido a la geografía y la estructura de las Américas, Venezuela está incluida principalmente y sufre las sanciones primarias de los Estados Unidos, pero el principal problema de Irán son las sanciones secundarias de los Estados Unidos. Además, el tamaño de la economía rusa y la dependencia de Europa de este país no han convencido hasta ahora a los EE. UU. de imponer sanciones secundarias contra Rusia. Sin embargo, debe notarse que los países sancionados enfrentan diferentes características y niveles de sanciones. Como resultado, las bases para la cooperación para contrarrestar esta arma son diferentes de un país a otro. No se puede prescribir una solución determinada para todos los países. Se debe formar una cooperación de dos por dos en diferentes fórmulas. Estas fórmulas requieren un diseño independiente. Brindar las mismas soluciones a todos no puede conducir a la formación de la cooperación. No es posible proporcionar la misma receta para todos los países.
Los países víctimas de sanciones deben prestar atención a las infraestructuras de imposición de sanciones. El arma de las sanciones opera sobre la base de un conjunto de infraestructuras integradas en el sistema internacional. Debido a que la mayoría de estas infraestructuras han sido de naturaleza técnica y económica, pocos han esperado que se conviertan en armas. Por esta razón, un punto de vista centrado en la seguridad hacia estas infraestructuras ha recibido menos atención, y la mayoría de los países no tenían y no tienen los planes necesarios para enfrentarlas y defenderse de ellas. La falta de atención a esta profunda dependencia de estas infraestructuras ha aumentado a su vez la vulnerabilidad económica de los países víctimas de las sanciones. Por ejemplo, la infraestructura financiera más importante del mundo, en la que se basa el sistema de sanciones, es el sistema universal de pagos en dólares.
El uso generalizado del dólar, tanto en el comercio mundial como en las reservas de los bancos centrales, ha hecho que el sistema bancario mundial dependa seriamente de la moneda estadounidense. Esta infraestructura es un producto de la Cumbre de Bretton Woods, y parece que Estados Unidos ha impuesto este diseño al mundo con los ojos bien abiertos.
Los países víctimas de sanciones deberían conocer bien esta infraestructura y sus amplias dimensiones y planificar cómo reducir su dependencia en el primer paso y reducir su poder a nivel mundial. Otra infraestructura que es eficaz para aumentar la eficacia de las sanciones financieras son las normas del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI). Al aumentar la transparencia en las interacciones bancarias internacionales y nacionales de los países, estas normas crean el terreno para un efecto más preciso de las sanciones y un mayor cumplimiento del sistema de sanciones. En el plano comercial, los regímenes de control del comercio y proyectos como el P2P, que la Unión Europea lleva a cabo con el apoyo de Estados Unidos en varios países, se encuentran entre estas infraestructuras. Recientemente, algunas de las infraestructuras también se han utilizado más seriamente como armas de sanciones. La sanción de los países occidentales, que imponen un tope al precio del petróleo contra Rusia, está diseñada e implementada sobre la base de la infraestructura de transporte marítimo y el sistema de seguros que la sirve.
El liderazgo en tecnologías avanzadas también ha proporcionado una plataforma favorable para el uso del arma de las sanciones. Los países víctimas de las sanciones deben identificar con precisión estas infraestructuras y planificar cómo reducir su dependencia de ellas y, si es posible, cómo debilitarlas, porque la existencia de estas infraestructuras aumenta el poder de los Estados Unidos para imponer sanciones. Por esta razón, Wally Adeyemo, el actual subsecretario del Tesoro, al margen de una reunión del Fondo Monetario Internacional en el Instituto Peterson de Economía Internacional, pide a los países occidentales que trabajen duro para mantener la actual estructura bancaria y financiera global. En esa reunión, dice que la razón del éxito de las sanciones es la gobernanza de esta estructura.
Una de las formas importantes de debilitar la infraestructura utilizada por el arma de las sanciones es crear infraestructuras paralelas y alternativas. En este contexto, la cooperación entre los países víctimas de las sanciones será muy eficaz. Por ejemplo, construir una nueva infraestructura para el intercambio de mensajes interbancarios que pueda servir como alternativa y luego como competidor de la red de mensajería SWIFT. Afortunadamente, Irán, Rusia y China han tomado buenas medidas en esta dirección.
En resumen, los países víctimas de sanciones deben hacer serios esfuerzos para rediseñar la arquitectura de sus economías. Como se mencionó, el arma de las sanciones se diseña y se aplica para cada país de acuerdo con la economía de ese país. El arma de las sanciones intenta crear inestabilidad y presión económica explotando las debilidades económicas y las fallas del país objetivo. Por lo tanto, el país víctima de las sanciones debe rediseñar seriamente y a una velocidad adecuada su arquitectura económica. Esta tarea es muy complicada y difícil. Para seguir este camino, el poder de gobierno del país víctima de las sanciones debe mejorar en gran medida. Cambiar la arquitectura significa enfrentar los intereses de los grupos beneficiarios de la arquitectura existente. Gestionar esta confrontación es muy difícil. Los países víctimas de las sanciones también pueden ayudarse entre sí en este campo.
[1] El Centro de Energía Global ـEscuela de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad de Columbia
[2] Breve historia de las sanciones de Estados Unidos a Irán
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